Presidenza Consiglio di sicurezza ONU L'esperto: «Svizzera non limitata dalla sua interpretazione della neutralità»

Da gennaio di quest'anno la Svizzera è membro del Consiglio di sicurezza dell'ONU per la prima volta e ora, per il mese di maggio, ne ha assunto la presidenza. L'esperto di diritto internazionale Andreas Müller ci spiega cosa significa per la Confederazione e perché la neutralità comporta dei problemi.

Il Consiglio di sicurezza è l'organo più importante delle Nazioni Unite. Decide sulla guerra e sulla pace, invia i Caschi blu e vota le sanzioni che possono essere applicate in modo vincolante contro uno Stato membro in caso di violazione del diritto internazionale.

La Svizzera è membro del potente organismo per la prima volta dall'inizio di quest'anno e ne ha assunto la presidenza (a rotazione) il 1. maggio. In un'intervista a blue News, l'esperto di diritto internazionale Andreas Müller dell'Università di Basilea ci spiega come viene percepita la Svizzera dai suoi partner, cosa fa di buono e dove potrebbero esserci problemi in futuro.

La candidatura della Svizzera al Consiglio di sicurezza dell'ONU è stata controversa. Come si sta comportando finora la Confederazione in questo organismo?

Dopo quattro mesi è ancora troppo presto per valutare le conseguenze a lungo termine del lavoro. Inoltre, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite è un organo che non lavora in modo molto trasparente. Esiste un sito web sul quale vengono pubblicate le risoluzioni. Ma per quanto riguarda il suo lavoro effettivo, il Consiglio di sicurezza è molto chiuso in se stesso. Questo, ovviamente, limita la possibilità di valutare in modo sostanziale il lavoro della Svizzera.

La mia impressione, tuttavia, è che stia facendo bene il suo lavoro, per quanto si possa vedere, e con la stessa professionalità che ci si può aspettare da un attore così esperto e navigato sulla scena internazionale.

Chi è Andreas Müller

Andreas Müller è professore di diritto europeo, diritto internazionale e diritti umani all'Università di Basilea. Al centro della sua ricerca figurano le relazioni giuridiche tra la Svizzera e l'UE e altre organizzazioni internazionali.

Quindi non c'è nessun segno di ansia da prestazione?

La Svizzera, con il suo seggio nel Consiglio di sicurezza, non è una novità assoluta sulla scena internazionale. Ha fatto buon uso del lungo periodo di preparazione alla candidatura. Inoltre, Berna è impegnata a livello bilaterale in molti modi ed è rinomata come Paese ospite di numerose organizzazioni internazionali.

In che modo il lavoro al Consiglio di sicurezza dell'ONU è diverso da quello di altre missioni diplomatiche?

La mia impressione è che l'Amministrazione federale sia estremamente impegnata. Il lavoro in seno al Consiglio di sicurezza comporta un ritmo folle di riunioni quotidiane a tutti i livelli, alle quali bisogna essere preparati. La sfida è tenere il passo. Al momento non si ha molto tempo per riflettere.

Molte cose sono frenetiche, perché lo è sempre tutto al Consiglio di sicurezza e la pressione del tempo è grande. Quando succede qualcosa nel mondo, come ora in Sudan, la questione della posizione del Consiglio di sicurezza si pone immediatamente. È vero che la Svizzera potrebbe dire di dover coordinare la propria politica interna per quindici giorni perché si tratta di una questione importante. Tuttavia, il massimo organo dell'ONU avrà preso posizione molto prima.

Perché ha parlato di esperienza sulla scena internazionale? Che peso politico ha la Svizzera a livello internazionale?

A livello internazionale, si attendeva quasi da tempo che la Svizzera si candidasse per un seggio. Candidatura che all'estero è stata accolta con favore da tutte le parti. In ogni caso, il lavoro della Confederazione in seno al Consiglio di sicurezza si inserisce nel quadro internazionale e rappresenta una continuazione coerente del suo ruolo in materia di politica estera degli ultimi decenni.

Tuttavia, l'adesione della Svizzera per due anni non cambia sostanzialmente la sua posizione politica. È piuttosto un suggello del suo status e una conseguenza logica della sua pretesa di svolgere un ruolo importante a livello internazionale. Una pretesa che si basa sullo sviluppo storico e anche sul mandato costituzionale. La Costituzione federale prevede che la Svizzera si adoperi per un giusto ordine internazionale multilaterale.

Il lavoro della Svizzera nel Consiglio di sicurezza è apprezzato dai suoi partner internazionali, ma che dire di Berna?

Dal punto di vista politico, nella valutazione del lavoro di Berna vengono citati gli stessi argomenti che erano già riconoscibili prima dell'elezione al Consiglio di sicurezza. Le voci critiche citano problemi quali la mancanza di coordinamento con il Parlamento e la pressione del tempo, in un certo senso poco svizzera. I sostenitori sottolineano le opportunità e il potenziale e che il lavoro della Confederazione è accolto positivamente dai suoi partner.

A inizio maggio la Svizzera ha assunto la presidenza del Consiglio di sicurezza per un mese: cosa si aggiunge al già pesante carico di lavoro del nostro Paese?

È necessario un maggiore lavoro di coordinamento. Perché presiedere il Consiglio di sicurezza non è sufficiente: durante la sua presidenza, la Svizzera sarà chiamata a fare di più anche nei numerosi organi subordinati e sussidiari.

Anche la Svizzera ha quindi qualcosa da dire?

La presidenza del Consiglio di sicurezza non comporta alcun potere aggiuntivo. Le strutture dell'organo dell'ONU, quando si tratta di questioni geopolitiche, sono preconcette. Anche agendo in modo estremamente abile e intelligente, non è possibile cambiarle nel giro di un mese. È possibile, tuttavia, orientare le discussioni: ad esempio, dando spazio alle richieste.

Quindi la Svizzera ha comunque alcune opzioni di guida?

La presidenza significa - soprattutto per i membri non permanenti - una sorta di leadership tematica. La Svizzera può concentrarsi su determinati dibattiti e contribuire alla sensibilizzazione. Ha individuato delle priorità che intende promuovere durante il suo mandato: da un lato, la protezione della popolazione civile nei conflitti armati e, dall'altro, la costruzione della pace.

La Svizzera si concentrerà su questi temi relativamente presto dopo l'inizio della sua presidenza e cercherà di portare avanti iniziative concrete che possano portare a una risoluzione. Per tornare alla valutazione del lavoro in seno al Consiglio di sicurezza: alla fine della membership si potrà valutare se e come la Svizzera è riuscita a far decollare queste risoluzioni speciali e quanto saranno forti.

La Svizzera riuscirà a strappare concessioni ai membri permanenti? Può far evolvere il diritto? Questo corrisponderebbe anche alla sua posizione di fondo: Berna è a favore di un ordine internazionale forte che stabilisca regole per le grandi potenze.

Tra tutti i Paesi possibili, la Svizzera ha sostituito alla presidenza, a inizio mese, la Russia: come si fa a lavorare con un paese che viola palesemente la Carta delle Nazioni Unite e blocca il Consiglio di sicurezza sulla questione dell'Ucraina con il suo potere di veto?

Le tensioni sono certamente grandi e si ripercuotono anche sul lavoro quotidiano. In ogni caso, non riesco a immaginare Pascale Baeriswyl, capo della Missione permanente della Svizzera presso l'ONU, che ogni mattina si siede a prendere un caffè con il suo collega russo.

Si tratta quindi di una situazione schizofrenica al momento, o ambivalente, come direbbero i diplomatici. Sulle grandi questioni geopolitiche, come la guerra in Ucraina, la Russia non si impegna seriamente con la Svizzera, ma solo con Stati Uniti e Cina o Francia e Regno Unito.

D'altra parte, il Consiglio di sicurezza lavora normalmente attraverso il suo programma: ad esempio, quando si tratta di questioni relative al Sudan, all'Afghanistan o all'America Latina. Su questi temi, la Russia è necessaria e negozia costantemente con il Paese. Anche se la situazione geopolitica mette in ombra questi temi.

Naturalmente, ci sono sempre state crisi internazionali e violazioni del diritto internazionale...

Ma la guerra contro l'Ucraina rappresenta una nuova dimensione nell'ordine mondiale post-1945, anche per l'ONU. Naturalmente, questo riguarda anche il Consiglio di sicurezza. Nell'organismo la Russia è isolata, anche perché l'Assemblea generale ha più volte preso una posizione chiara contro il conflitto.

Ma almeno il Consiglio di sicurezza è ancora uno dei pochi forum internazionali a cui Mosca partecipa attivamente. Molte importanti organizzazioni europee, come il Consiglio d'Europa o l'OCSE, hanno perso formalmente o de facto la partecipazione russa.

In termini di politica estera, nelle ultime settimane e mesi ha soffiato un forte vento contro la Svizzera. Come viene percepita a livello internazionale la posizione rigida sulle forniture di armi all'Ucraina?

La mia impressione è che le reazioni a livello globale siano contrastanti. La Russia non ha certamente nulla contro la posizione dura della Svizzera quando si tratta di forniture di armi. Piuttosto, il Cremlino critica il nostro Paese per aver aderito alle sanzioni e lo vede come una violazione della neutralità.

Poi c'è l'Occidente, soprattutto i partner europei: qui la posizione di Berna ha conseguenze piuttosto gravi. Credo anche che queste siano sottovalutate in Svizzera. La gente sembra pensare che la carovana andrà avanti e che tra tre anni si potrà far finta che non sia successo nulla. La mia impressione, invece, è che Berna stia bloccando il suo futuro perché si sta alienando persone leali e ben intenzionate in molti Paesi vicini.

Che impatto ha il rifiuto di autorizzare le esportazioni di armi sul lavoro e sulla credibilità del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite?

Nel Consiglio di sicurezza, la Svizzera non è limitata dalla sua interpretazione della neutralità. Gli Stati membri hanno talmente tanti interessi comuni che vogliono e devono comunque lavorare insieme.

La posizione della Svizzera è più che altro un problema di politica europea e di relazioni con i partner occidentali. Le pressioni in questo senso provengono più che altro dall'UE o dagli USA. All'ONU, invece, c'è una grande comprensione del fatto che ogni Paese ha i suoi problemi.

Ad esempio, i Paesi del Sud globale non hanno alcun problema con la Svizzera. Pur avendo essi stessi condannato l'attacco all'Ucraina, tendono a frenare ulteriori iniziative contro la Russia.

Di fronte alle critiche provenienti dall'Europa e dai paesi del G7, il presidente della Confederazione Alain Berset ha recentemente sottolineato che la Svizzera è uno Stato sovrano e che si fa le proprie leggi...

Ha anche affermato che le leggi possono essere riviste e modificate se necessario. La risposta dalla Germania è stata: «Cos'altro deve succedere dopo un attacco su larga scala a uno Stato europeo perché il processo di riflessione venga davvero innescato?».

In Germania si ha l'impressione che Berna voglia attendere che la cosa si risolva politicamente e spera che la situazione si risolva da sola in pochi mesi. I partner europei non hanno altra scelta che prendere atto del fatto che in Svizzera non c'è la volontà politica di cambiare.

Come vede le possibilità che le leggi in materia vengano modificate in Svizzera?

La pressione esterna sulla Svizzera è continua e forte. Non sta certo diminuendo. Anzi, la mia impressione è che stia piuttosto aumentando. Non è chiaro se la pressione porterà a un cambiamento nell'interpretazione della neutralità o a un atto di sfida. Lascio ad altri la prognosi. Formalmente, in ogni caso, come ha detto Berset, nessuno può costringere la Svizzera a cambiare le sue leggi. Ma si sta perdendo capitale politico, anche per il futuro.

La Svizzera può ancora permettersi la sua definizione di neutralità in questi tempi?

La Svizzera ha obblighi di diritto internazionale derivanti dalla neutralità e anche dall'appartenenza all'ONU. Questi obblighi non sono in conflitto tra loro. Lo dimostrano, ad esempio, i Paesi non allineati che interpretano la loro neutralità in modo diverso: Austria, Irlanda e, fino a poco tempo fa, Finlandia e Svezia.

L'attuale problema del divieto di riesportazioni di armi e munizioni svizzere è in gran parte autoprodotto. Il concetto di neutralità nel diritto internazionale è stato ammorbidito nel corso dei decenni, tanto che sono rimaste solo poche linee guida rigide.

Quello che si sta discutendo non è quindi tanto un problema di diritto internazionale, quanto piuttosto di una concezione della neutralità che la Svizzera si è sempre ritagliata a seconda delle necessità. Naturalmente, in quanto Stato sovrano, la Svizzera può vivere la neutralità come meglio crede. Tuttavia, deve anche sopportarne le conseguenze politiche.